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Riprendiamo e concludiamo il discorso sulla piaga della corruzione. Dicevamo nella scorsa lezione che è la prima normativa che ha in qualche modo segnato il punto di svolta rispetto al quadro di regolamentazione della corruzione, intesa in senso lato. Si deve alla legge 190 del 2012, nota anche come legge Severino.
La legge 190 del 2012 è una legge di grande innovazione rispetto al contrasto alla corruzione, perché per la prima volta opera su due piani distinti, cioè non soltanto sul piano più noto di repressione di un fatto di corruzione, ma anche su un piano certamente ente meno esplorato della prevenzione della corruzione.
Sul piano repressivo, dicevamo, è la prima legge che in realtà modifica dal punto di vista strutturale le norme penali volte a contrastare questo fenomeno, cercando di aggiornare il dato normativo alle evidenze delle scienze criminologiche, al mutare del fenomeno della corruzione. E dicevamo l'altra volta che, in sintesi, diciamo, i due interventi più rivoluzionari sono quello di abbandonare il sistema binario concussione-corruzione, introducendo un modello intermedio di repressione che è quello dell'induzione indebita a dare o promettere denaro o altra utilità, e modificare tra le fattispecie penali l'articolo 318, immaginando, diciamo, la repressione di una corruzione per l'esercizio della funzione, quindi di una fattispecie che colpisca quell'area del malaffare consistente nell'asservimento della funzione pubblica agli interessi privati in cambio di denaro o, più spesso, di altra utilità.
Ma, eh, come vi dicevo, forse uno degli aspetti più innovativi della legge 190 del 2012 è l'idea che accanto alla repressione debba cominciarsi a pensare anche ad una prevenzione della corruzione. Vedete, l'idea della prevenzione, cioè quella di, come dire, adottare delle misure che intervengano prima che il fenomeno possa manifestarsi, misure che riescano ad intercettare il rischio di corruzione e in qualche modo a prevenirlo prima che esso degeneri in un fenomeno criminale e che dunque chiami in causa le fattispecie penali.
Dicevo, l'idea della prevenzione in materia di corruzione è un'idea relativamente recente, perché per la prima volta viene attuata in Italia con la legge 190 del 2012. Eh, in passato il nostro paese, che pure aveva dovuto fare i conti con il fenomeno criminale, lo aveva sempre, come dire, considerato un problema da contrastare integralmente con la repressione penale.
Guardate, il sistema di prevenzione pensato nel 2012 si poneva, diciamo, un obiettivo che oggi, a distanza di anni, potremmo giudicare un obiettivo modesto, cioè introdurre delle misure preventive di tipo amministrativo che ehm rendessero più difficile il verificarsi di fatti corruttivi all'interno degli enti pubblici. Questa idea di prevenzione della corruzione si è poi arricchita nel tempo di nuovi strumenti normativi che hanno, diciamo, determinato l'esistenza di un sistema di prevenzione che non si nutre più soltanto delle misure contenute nella legge 190 del 2012, ma anche di misure in qualche modo collaterali e contenute in normative speciali di settore. Pensate, per esempio, alla normativa in materia di whistleblowing, alla normativa in materia di conflitto di interessi, laddove sia prevista. Tutte norme che vedete, in qualche modo, servono eh a prevenire un fenomeno di eh corruzione.
L'idea della prevenzione è un'idea che nasce in una prospettiva internazionale, cioè la convenzione contro la corruzione firmata a Merida del 2013, a cui l'Italia aveva aderito, ma a cui aveva dato poi concreta attuazione solo con la legge 190 del 2012. Ehm, io faccio sempre riferimento ad un preambolo della convenzione che rende proprio questa nuova dimensione della corruzione che ho cercato in qualche modo di eh farvi percepire. Eh, si dice lì che gli Stati eh ritengono la necessità di adottare il documento perché preoccupati della gravità dei problemi posti dalla corruzione e dalla minaccia che la corruzione costituisce per la stabilità e la sicurezza delle società, minando le istituzioni e i valori democratici, i valori etici, la giustizia e compromettendo lo sviluppo sostenibile e lo stato di diritto.
Vedete, per la prima volta anche in un atto internazionale, e questo è importante, compaiono accanto a fattispecie penali anche delle misure che in qualche modo favoriscano il contrasto alla corruzione. Misure di tipo preventivo. Per la prima volta in un atto internazionale si parla di misure preventive. L'Italia, come vi dicevo, con la legge 2012, la 190, ha dato proprio attuazione a questo sistema binario. Accanto alle fattispecie penali di tipo repressivo, si introduce anche un sistema di tipo preventivo. Si tratta di un insieme di norme che, vi dicevo, successivamente sono state poi arricchite da vari innesti normativi su varie tematiche.
Eh, dovendo anche qui andare all'essenza ehm dell'intervento mutuato dall'esperienza internazionale in materia di eh corruzione, l'idea di partenza è quella che la corruzione, eh, malgrado sia eh anche un comportamento ascrivibile ad una scelta individuale, è quasi sempre agevolata da situazioni, come dire, da delle condizioni di contesto e dunque intervenire con delle misure adeguate che in qualche modo contrastino queste situazioni di contesto serva anche a ridurre il rischio di verificazione del fatto corruttivo.
Ehm, volendo, diciamo, schematizzare al massimo, si può dire che l'idea della prevenzione si muove all'interno di tre ambiti, all'interno dei quali si sviluppano anche poi gli interventi del legislatore. Un primo ambito, una prima direttrice dell'intervento è quella che spetti all'amministrazione pubblica identificare il rischio di corruzione che può annidarsi all'interno di attività svolte e che spetti alla stessa amministrazione pubblica porre un codice di autoregolamentazione per cercare di prevenire questo fenomeno. Vedete, si mutua dall'esperienza di alcuni anni precedenti, cioè dall'introduzione nel sistema del nostro sistema della responsabilità degli enti che vale per le imprese private, quest'idea. Dunque, anche l'amministrazione pubblica deve fare un piano di prevenzione per identificare i rischi, deve individuare una figura responsabile di vigilare sull'osservanza di queste norme, deve darsi un codice di autoregolamentazione. Questo strumento è rappresentato appunto dai piani di prevenzione della corruzione, che sono diversamente strutturati rispetto, come dire, all'ambito di regolamentazione. Quindi c'è un Piano Nazionale Anticorruzione a cui fanno poi riferimento piani triennali che le amministrazioni devono compilare. Dal 2021, e quindi da una legislazione successiva, si parla anche di Piano Integrato, laddove le amministrazioni pubbliche abbiano un certo livello di dipendenti. Il perno indispensabile di questo sistema è, come dicevo, la figura del responsabile della prevenzione e della corruzione, che è individuato tra i dirigenti delle amministrazioni e che ha questi compiti in materia di redazione, di implementazione e di controllo del piano.
Una seconda direttrice dell'intervento è una direttrice che mira a garantire l'integrità del funzionario pubblico, anche qui provando ad agire in chiave preventiva e quindi in questo ambito si scrivono tutti quegli istituti che riguardano ehm un po' come dire lo status del funzionario pubblico rispetto alla sua attività e quindi tutti gli istituti che riguardano la modalità con cui si assumono determinati incarichi, l'inconferibilità, l'incompatibilità, l'uscita dall'amministrazione, gli obblighi di rispettare ehm e dunque di astenersi correlativamente in presenza di situazioni di conflitto di interessi, vedete, o anche le attività di collaborazione che servono a far emergere illeciti che si realizzano all'interno dell'amministrazione. In quest'ottica eh si segnala proprio la normativa in materia di whistleblowing, introdotta una prima volta nel nostro ordinamento e poi di recente è sempre stata modificata dal legislatore.
La terza direttrice dell'intervento, il terzo obiettivo è quello della trasparenza dell'azione amministrativa. Anche questo è, come dire, un valore sicuramente funzionale al contrasto alla corruzione. Trasparenza intesa come conoscibilità delle modalità concrete in cui si esplica l'attività dell'amministrazione per stimolare il controllo civico e quindi anche qui una serie di istituti come il diritto di accesso, il diritto di estrarre copia, di visionare gli atti amministrativi.
Eh, l'impianto normativo poi in qualche modo si completa, in qualche modo chiude il cerchio con la previsione di un organismo che è deputato a sovraintendere il settore, a cui vengono attribuite delle funzioni soprattutto di vigilanza e di regolazione. Si tratta in questo caso di un'autorità indipendente, cioè l'Autorità Nazionale Anticorruzione, a cui l'ANAC, a cui progressivamente poi sono stati dati sempre dei compiti più penetranti, più incisivi, più significativi in materia di contrasto alla corruzione.
Accanto alla legge 190 del 2012, altri provvedimenti normativi vanno sicuramente considerati. Il vostro libro li accenna, in relazione alla normativa anticorruzione. C'è la legge del 2015, la legge 69 del 2015, che incide su una serie di materie anch'esse, come dire, collaterali ma funzionali al contrasto alla corruzione. Agisce, per esempio, in materia di corruzione fra privati, punita all'articolo 263 del codice civile, eh prevedendo, diciamo, la possibilità che questo reato venga perseguito d'ufficio e quindi si abbandona il sistema della procedibilità a querela che in qualche modo aveva determinato il fallimento di questa normativa in materia di corruzione fra privati.
Si incide su fattispecie collaterali, anch'esse importantissime in una, come dire, ottica di contrasto repressivo, questo globale della corruzione, per esempio, sulla fattispecie di falso in bilancio, perché all'interno di società la fattispecie di falso in bilancio è spesso una fattispecie prodromica alla corruzione perché diviene lo strumento attraverso il quale le imprese creano dei fondi occulti attraverso, appunto, una falsificazione dei bilanci e dunque creano la provvista da destinare poi a scopi corruttivi. Allora, vedete come il sistema repressivo nel suo complesso debba, diciamo, nutrirsi anche di reati a monte della fattispecie corruttiva, ma che in qualche modo divengono delitti ostacolo della corruzione. E in quest'ottica, per chiudere il cerchio, invece dopo la commissione del reato di corruzione vi è sicuramente la fattispecie di riciclaggio, perché la fattispecie di riciclaggio consente poi di ripulire il denaro di provenienza illecita della corruzione attraverso, appunto, un'attività di eh ripulitura del denaro, anche di reinvestimento di quel denaro di provenienza illecita in attività lecite. Dopo la normativa del 2015. Faccio sempre qui una lettura trasversale, ma per farvi cogliere l'evoluzione della normativa in materia di repressione della corruzione. Il vostro libro cita tutti questi provvedimenti di cui vi sto parlando. Io sto tentando semplicemente, come dire, di darvi una visione globale.
La normativa successiva in materia di corruzione è quella della legge 3 del 2019, nota come legge "spazzacorrotti", ed è una legge che si differenzia dalla legge 190 del 2012, dalla legge Severino, perché ha qui invece un approccio, vedete il nome in qualche modo evocativo, "spazza corrotti", di inasprire m la risposta sanzionatoria nei confronti dei corrotti e dei corruttori che vengono parificati. Vedete anche qui un altro elemento sintomatico, come dire, dell'allinearsi della criminalità organizzata, la criminalità economica, la criminalità politica amministrativa. È una legge che più che intervenire sulle fattispecie incriminatrici, interviene soprattutto sulla risposta sanzionatoria, inasprendo le pene, inasprendo soprattutto le pene accessorie, cioè le pene che conseguono a sentenza di condanna, le sanzioni interdittive. Ehm, inasprendo il trattamento sanzionatorio ponendo delle limitazioni ai benefici penitenziari per i corruttori. Quindi la legge 3 del 2019 interviene in chiave repressiva, eh non tanto modificando le fattispecie incriminatrici. Novità riguardano aspetti veramente, diciamo, minimali, se li intendiamo nell'ottica complessiva, ma soprattutto sul fronte eh del trattamento sanzionatorio e del trattamento sanzionatorio di tipo accessorio, quindi si inaspriscono fortemente le pene accessorie e si inasprisce fortemente il trattamento ehm sanzionatorio derivante anche dalla ehm dal dal norme sull'ordinamento penitenziario, quindi come limitazioni e modifiche ai benefici penitenziari.
Ehm, cosa eh anche è in qualche modo interessante notare in materia di contrasto alla corruzione? Eh, che spesso c'è un diverso eh livello tra eh la corruzione eh percepita e la corruzione eh reale. Ehm, la corruzione percepita è fatta oggetto anche di un un rilevazione che avviene annualmente, dicevamo, dell'indice di percezione della corruzione, che rappresenta uno dei sondaggi sulla corruzione nel mondo imprenditoriale che viene effettuata da Transparency International, che è, come voi sapete, un movimento globale che lotta contro la corruzione. Cos'è l'indice di percezione della corruzione? È l'indice di percezione della corruzione, e che nasce mi pare nel 1995, è divenuto oggi certamente l'indice principale, il principale indicatore globale della corruzione nel settore pubblico. L'indice assegna un punteggio a 180 paesi, ecco perché è un indice globale, in base alla percezione della corruzione nel settore pubblico, utilizzando ehm alcuni parametri dei dati che provengono da fonti esterne e il punteggio finale è determinato sulla base di una scala che va da zero, che indica un alto livello di corruzione percepita, a 100, che invece è il più basso livello di corruzione percepita.
Ehm, il l'indice di eh percezione della corruzione ehm, se lo osserviamo, diciamo, in senso globale, rivela che in più di un decennio la maggior parte dei paesi ha fatto pochi progressi nell'affrontare la corruzione. Oltre 120 paesi ottengono ancora un punteggio inferiore alla media di questa scala, che si attesta attorno al 50. Eh, nell'ultima eh rilevazione dell'indice di percezione della corruzione, eh l'Italia ha avuto un punteggio di 54 ed è stata la prima volta dal 2012, e quindi indicata proprio come data di ingresso nel nostro ordinamento della legge Severino, la legge 190 del 2012, che il livello di percezione è calato. Ricordate, vi avevo detto zero il livello più alto, 100 il livello più basso. L'Italia nel 2012 parte da 42, nel 2023 va sempre crescendo, aveva 56, valore costante dal 2021, 2021-2022, 2023 era rimasto costante l'indice di corruzione percepita. Nel 2024 ha questa discesa, almeno due. Dunque, come dire, cresce in questo senso l'indice di percezione della corruzione e questo potrebbe dipendere in qualche modo da una recentissima riforma che va sicuramente segnalata, seppure non riguardi direttamente una fattispecie di corruzione, ma riguarda l'abrogazione nel nostro sistema della fattispecie di abuso d'ufficio. Una fattispecie prevista nel nostro codice penale sin dal 1930, ma che il legislatore attraverso un decreto legge poi convertito in legge nel 2024 ha abrogato. E quindi l'abrogazione dell'abuso d'ufficio, anch'essa in qualche modo un delitto ostacolo alla corruzione, perché è un reato che, punendo una violazione di legge realizzata da parte del pubblico ufficiale o dell'incaricato di pubblico servizio, serviva in una certa prospettiva a intercettare dei fatti di corruzione di cui non fosse ancora provato dal lato del soggetto corruttore l'offerta di denaro o altra utilità. Quindi, vedete, l'abuso d'ufficio nel sistema della corruzione intercettava una fetta riferibile alla responsabilità del funzionario pubblico, ehm, di cui vi era l'evidenza che avesse in qualche modo abusato del suo ufficio, cioè realizzato una condotta in violazione di legge, in violazione di regolamento, forzando i margini dell'agire discrezionale della pubblica amministrazione, cioè operando in eccesso di potere. L'abrogazione dell'abuso d'ufficio, che si è realizzata nel 2024 per ostacolare un fenomeno della cosiddetta burocrazia difensiva, eh, ha in realtà determinato un indebolimento della normativa in materia di corruzione, perché la fattispecie di abuso d'ufficio, come vi dicevo, per esempio per la fattispecie di falso in bilancio, partecipa sicuramente in quest'ottica eh di repressione e di intercettare quanto prima possibile episodi corruttivi al contrasto alla corruzione.
Quindi le più recenti riforme ed alcune questioni irrisolte sotto il profilo della normativa che riguardano soprattutto la normativa in materia di conflitto di interessi e di lobbying, che non abbiamo ancora nel nostro ordinamento, nonostante siano reclamate come strumenti necessari per contrastare e prevenire il fenomeno della corruzione, hanno certamente, come dire, determinato un innalzamento dell'indice di percezione della corruzione in Italia. E con questo punteggio il nostro paese si pone al 52º posto della classifica globale e al 19º posto, se osserviamo, i 27 paesi membri dell'Unione Europea che partecipano a questa rilevazione.
Concluderei su questo sulla corruzione e avendo un po', diciamo, affrontato trasversalmente il tema della piaga della corruzione, sia dal punto di vista degli strumenti normativi messi in campo, sia dal punto di vista della corruzione come fenomenologia criminale e quindi nel suo evolversi nel tempo.