Lezione 31 La Regolazione delle Comunicazioni Elettroniche

Benvenuti alla nocciolina di diritto numero 31. Oggi ci occupiamo sempre del settore delle comunicazioni elettroniche, ma ci dedichiamo ad approfondire quella che è la regolazione del settore delle comunicazioni elettroniche.

Perché noi abbiamo detto che inizialmente le telecomunicazioni erano sottoposte a un monopolio. C'era la SIP, poi diventata Telecom, che era l'unico operatore telefonico. Tutti coloro che avevano un telefono a casa avevano l'abbonamento alla Telecom perché esisteva solo la Telecom, che era un'azienda statale, poi diciamo comunque sottoposta a un controllo pubblico totale, era in totale controllo pubblico.

Poi, sulla spinta di liberalizzazione che ci è arrivata dall'Europa, l'Europa che ha sempre dato una spinta per aprire i mercati alla libera concorrenza e quindi eliminare i monopoli che non fossero più necessari, ecco, cessata la liberalizzazione, quindi Telecom è stata trasformata in società per azioni e dunque sottoposta alle regole di tutte le società private.

E però poi bisognava consentire ad altri. Che vuol dire liberalizzare? Significa consentire che chiunque voglia diventare imprenditore in quel settore lo possa fare liberamente, non debba invece sottoporsi, essere privato di questa libertà perché c'era solo Telecom.

Ci siamo detti: la rete telefonica, che principalmente è una rete in rame che va su tutto il territorio nazionale, ecco, la rete telefonica come si fa? La rete telefonica è una. E ci siamo detti che replicarla, duplicarla, sarebbe economicamente troppo costoso e non vantaggioso. Quindi, se un imprenditore per entrare nel settore dovesse farsi la propria rete, sarebbe una liberalizzazione a parole ma non nei fatti, perché poi sarebbe praticamente impossibile.

E quindi ci siamo fatti il nostro stupendo disegnino, in cui vi ho spiegato che appunto la rete in viola, che è una, resta una, la rete in rame tuttora in Italia è una, di proprietà di Telecom. Però Telecom, nel momento in cui eroga i servizi su questa rete e collega l'utente 1 con l'utente 2, che sono tutte le varie persone, però i servizi di comunicazione elettronica possono essere erogati da tanti altri imprenditori che hanno il diritto di utilizzare la rete di Telecom, anche se non è la loro. Quindi non si devono fare la loro, hanno diritto di usare la rete di un altro operatore concorrente.

Ora, già da queste prime battute, voi capite che la regolazione del settore delle comunicazioni elettroniche, ma lo stesso concetto vale per la regolazione di tutti i settori dei servizi pubblici: acqua, luce, gas, trasporti, eccetera, comporta questo. Comporta un bilanciamento tra, da un lato, le regole della concorrenza, quindi aprire al libero mercato, ma senza dimenticare che quei servizi sono servizi pubblici e quindi bisogna inserire delle regole che sono un po' diverse rispetto alle regole normali. Che ne so, il settore delle scarpe: chi vuole fabbricare scarpe, fa scarpe e le vende al prezzo che gli pare, ok? Se tu, tizio, non ti puoi permettere le scarpe di marca, non te le compri, e per lo Stato non è un problema.

Invece, tutti dobbiamo poter usufruire dei servizi pubblici e delle comunicazioni elettroniche. Questo fa sì che appunto, bisogna, la liberalizzazione e la regolazione cercano di bilanciare l'economia, quindi le regole della concorrenza, con ciò che ha invece lo Stato sociale, il servizio pubblico, la garanzia e la tutela dell'utente, ok? E quindi ci sono una serie di regole che alterano il funzionamento di un mercato che noi possiamo dire un mercato invece aperto totalmente alla concorrenza, come fosse quello delle scarpe.

Quali sono queste regole diverse? Ecco, noi oggi vediamo quali sono queste regole diverse che si applicano al mercato della comunicazione elettronica. Prima regola, quella che compare dal nostro bellissimo, stupendo disegnino. Prima regola che altera i rapporti tra imprenditori concorrenti, perché? Perché gli imprenditori concorrenti che si affacciano sul mercato, che mettono su un'azienda nuova per entrare nel mercato, hanno diritto a usare la rete di Telecom, la rete dell'operatore dominante, in base alle varie tecnologie. E quindi questo si chiama diritto di accesso, cioè hanno diritto ad accedere alla rete di un altro operatore.

Non è solo il diritto di accesso, appunto. Mentre, fate conto che se una scarpa di marca, la Nike, fa il trasporto in tutto il mondo delle sue, delle sue scarpe, se io metto sul mio calzaturificio, non è che vado dalla Nike e dire: "Ehi, mi fai usare i tuoi camion per portare in tutto il mondo le mie scarpe, così non devo mettere su una nuova rete di distribuzione, uso la tua". La Nike, giustamente, dice: "No, anche no, certamente".

Invece, qui Telecom deve concedere l'accesso a tutti gli operatori che glie ne facciano domanda, in modo non discriminatorio. Non deve solo concedere l'accesso, perché se fosse stabilito solo l'obbligo di accesso per Telecom, sarebbe semplicissimo aggirarlo. Pensateci bene, come dire: "Ti concedo l'accesso, dammi un miliardo al giorno di euro per avere l'accesso alla rete". Equivale a non garantire il diritto, no? Se non si fissa il prezzo a cui questo accesso può essere consentito. Per cui, non solo c'è il diritto di accesso degli altri operatori alla rete, ma anche questo diritto di accesso, di usare la rete di un altro, è previsto a un prezzo prestabilito.

Prestabilito da chi? Dalla nostra cara AGCOM, e di cui noi ci occuperemo in una nocciolina dedicata all'AGCOM, l'Autorità di Garanzia per le Comunicazioni, ed è appunto il soggetto indipendente, fuori da questi giochi, che stabilisce, fissa in modo poi concreto le regole che una legge in generale, che nel nostro caso il Codice delle Comunicazioni Elettroniche, il Codice delle Comunicazioni Elettroniche che fissa le regole. Quindi fissa che c'è il diritto d'accesso, che deve essere un prezzo prestabilito, ma poi demanda all'AGCOM a stabilire questo prezzo, perché? Perché ovviamente l'AGCOM, in base al mercato, in base allo sviluppo tecnologico e tanti altri fattori, fissa il prezzo di anno in anno. Non è che si può fare ogni anno una legge nuova con il prezzo, no? Più senso che una legge dica: "Il prezzo è prestabilito dall'AGCOM", e poi l'AGCOM emana i suoi provvedimenti per stabilire il prezzo di volta in volta, ok?

Quindi, prima regola che, diciamo, esula dalle, dalle regole del libero mercato, cioè il diritto di accesso degli operatori sulla rete, l'infrastruttura dell'operatore dominante, che nel nostro caso è Telecom. Non sarà solo il diritto di accesso nei confronti di Telecom, c'è anche quello che viene chiamato diritto di interconnessione. Che può dire l'accesso e l'accesso alla rete. Interconnessione vuol dire che tutti gli operatori devono essere interconnessi tra di loro. Un utente che ha l'operatore telefonico deve potersi collegare con un utente che ha l'operatore telefonico B. Quindi, non sta solo usando la rete di Telecom, ma a un certo punto si interconnette con le reti finali di chip, per esempio.

Se voi avete un telefono della 3 e volete chiamare i vostri genitori che hanno invece Iliad, ok? Voi avete la 3, la 3 si accede alla linea telefonica di Telecom o di chicchessia, in base a quello che voi usate, a un certo punto, ma si interconnette con Iliad, perché la 3 e Iliad sono due operatori diversi che non hanno alcun tipo di società in comune, sono due società diverse. E ma chi ha la 3 deve poter chiamare uno che c'è Iliad, e come si fa se le reti sono diverse? C'è appunto l'interconnessione.

Il Codice delle Comunicazioni Elettroniche, che noi abbiamo adottato per dare attuazione a direttive comunitarie, appunto, stabilisce che gli operatori debbano essere interconnessi tra di loro, in modo tale che ogni utente di qualsivoglia operatore telefonico possa chiamare gli utenti di tutti gli altri operatori telefonici, no? Se no, io che ho Telecom, posso chiamare solo uno che c'ha Telecom. A me, io dal numero di telefono, neanche so la persona che chiamo che operatore telefonico ha, con chi ha l'abbonamento, il contratto e quant'altro. Quindi c'è quest'obbligo di interconnessione tra i vari operatori.

Queste sono appunto le regole che ovviamente non corrispondono propriamente alle regole del libero mercato e che regolano i rapporti tra operatori. Però noi ci siamo detti che le comunicazioni elettroniche sono dei servizi universali, servizi pubblici, ok? Quindi una parte preponderante, fondamentale della regolazione di questo settore, ecco, cosa è rivolta? È rivolta a tutelare gli utenti.

Io vi ho detto: se io non mi posso comprare scarpe di marca da 1.500 euro al paio, allo Stato non importa nulla, ed è giusto che non gli interessi nulla. Ma se io non riesco ad avere un telefono per chiamare le persone, ecco, questo è un problema, perché invece comunicare con gli altri è un servizio pubblico che lo Stato ritiene di dover garantire a tutti gli utenti. E allora, come si fa? Se noi abbiamo detto che c'è la concorrenza nel settore, come faccio? Non posso obbligare Chanel a dire: "Dammi un paio di scarpe a 10 euro". Chanel mi dice: "No". Ma io posso però avere il diritto di avere determinati servizi di comunicazione a dei prezzi abbordabili.

E qui nasce proprio quando c'è la regolazione, la liberalizzazione del settore, nasce contemporaneamente il concetto di servizio universale, che lo trovate sempre nel Codice delle Comunicazioni Elettroniche, dove viene definito in termini generali, perché il servizio universale è una, è l'insieme, un pacchetto di servizi che appunto è ritenuto essenziale e che quindi deve essere messo a disposizione di tutti gli utenti finali a un livello qualitativo prestabilito, quindi decente, non si può dare una connessione inesistente, e a un prezzo accessibile, ok? Indipendentemente dalla posizione geografica. Questa è la definizione in astratto di servizio universale.

E poi, anche qui, il Codice delle Comunicazioni Elettroniche demanda sempre all'AGCOM di stabilire, di anno in anno o con lasso di tempo che ritiene, quali sono i servizi universali da garantire agli utenti e a stabilirne anche il prezzo. Sempre AGCOM che fissa il prezzo. Ad esempio, avere una linea telefonica a casa fa parte del servizio universale. Tutti hanno il diritto di avere una linea telefonica a casa a un prezzo abbordabile.

Voi direte: "Vabbè, ma è ovvio, tutti gli operatori hanno interesse a portare i telefoni nelle case delle persone perché ci guadagnano". E no, perché voi magari vi mettete in centri urbani che sono remunerativi. Ma fate conto che vi comprate, perché si aderisce, quindi beati voi, vi comprate una bella casetta in montagna, in un paesino sperduto sulle montagne, dove non ci sono vicini, ci siete solo voi nel raggio di chilometri. Prima non c'era nulla. Voi ottenete, va bene, diciamo così, il permesso a costruire, ricostruite una casa. A quel punto volete il telefono. E come fate?

Il servizio universale è un obbligo che è imposto all'operatore dominante, quindi per la linea telefonica di casa, e Telecom. Voi, se vi costruite la vostra casetta sul cucuzzolo di una montagna sperduta, avete diritto di chiamare Telecom e di dire: "Ehi, mi porti la linea telefonica fino a casa?". Telecom dal canto suo, se fosse un mercato del tutto libero, direbbe: "No, non mi conviene, perché costruire la parte finale che manca di linea telefonica fino ad arrivare a casa vostra costa". E quindi, semmai vi direbbe: "Sì, lo faccio, ma dammi 10 milioni di euro".

Ecco, qui servizio universale, no, perché il servizio universale di avere la linea telefonica deve essere garantito indipendentemente dalla posizione geografica a un prezzo abbordabile. Per cui Telecom è obbligata a portare la linea telefonica a casa vostra. Ovviamente, Telecom è obbligata per questo, ma lei, quei costi che deve sopportare per portare la linea telefonica, da un lato li divide con gli altri operatori, cioè può chiedere indietro agli altri operatori qualcosa, e dall'altro, poi, ovvio, che Telecom, essendo il soggetto dominante, guadagna tanto nelle altre parti del territorio nazionale che sono nettamente più remunerative. Però l'importante è che voi sappiate che proprio perché è un settore importante di servizio pubblico, si che si apre alla concorrenza, ma la regolazione amministrativa di quel settore tutela gli utenti in modo tale che ci sia un insieme predeterminato di servizi che vengono garantiti a tutti a un prezzo abbordabile, ok?

E ovviamente il servizio universale cambia, cambia di anno in anno, perché se vent'anni fa la cosa più importante forse, no, le cabine telefoniche pubbliche, in modo tale che tutti potessero telefonare quando erano fuori casa, oggi con l'avvento dei telefoni, capite bene che l'importanza delle cabine telefoniche pubbliche è decisamente diminuita. Per questo c'è bisogno dei provvedimenti di AGCOM che aggiornano di volta in volta quali sono i servizi universali. Quindi, il servizio universale è un'altra regola che disciplina i rapporti tra utente e gestore telefonico che esula dalle regole del mercato.

Ci sono però anche altre regole che allontanano e dunque rendono inapplicabili i classici principi del diritto privato e quindi delle regole del mercato, e che riguardano invece il rapporto sempre fra gestori telefonici e utenti, ma che riguardano tutti, non solo coloro che chiedono il servizio universale. Cioè, riguarda anche me, voi, io che vivo a Roma centro, e ovviamente è una situazione ben remunerativa la mia, ma riguarda, ci sono delle regole che riguardano tutti e sono le regole che si applicano ai contratti che hanno per oggetto i servizi di comunicazione elettronica.

Cioè, io e voi, anche tutti, chiunque ci stia ascoltando sul territorio nazionale, quando voi stipulate un contratto con un operatore di comunicazione elettronica, sia perché volete avere internet a casa, o perché volete avere la SIM del cellulare, o perché riguarda la vostra linea telefonica fissa di casa, la fibra ottica, tutto ciò che riguarda le comunicazioni elettroniche, il contratto che voi andate a firmare non è un contratto che risponde alle teorie generali del contratto. Perché normalmente, quando voi stipulate un contratto in un settore qualunque normale, i termini del contratto li stabilite voi con la persona con cui andate a contrattare, e normalmente le parti sono libere di stabilire il contenuto del contratto, tutte le clausole, tutto quello che è il prezzo, cosa bisogna dare, eccetera. Le parti normalmente sono libere.

Invece, il contratto, diciamo, è proprio la forma, il principio del diritto civile, nel senso di simbolo della libertà contrattuale delle parti. Nelle comunicazioni elettroniche, così come negli altri settori sottoposti a regolamentazione, il contratto non è un stabilito come contenuto liberamente dalle parti, sono contratti conformati, nel senso che il contenuto del contratto è stabilito, prestabilito da un'autorità pubblica, ovvero appunto dall'AGCOM.

Di nuovo, il contratto, il Codice delle Comunicazioni Elettroniche, dà all'AGCOM il potere di stabilire il contenuto dei contratti che si stipulano fra utenti e gestori telefonici. Tutti, cioè, fate conto, voi domani decidete di aprire una società, un'impresa, entrare nel mercato delle comunicazioni elettroniche, ok? Se voi aprite la vostra impresa e volete entrare nel mercato delle comunicazioni elettroniche, lo potete fare, ma dovete poi sottoporre al giudizio dell'AGCOM tutti i contratti che voi prevedete. Cioè, se voi dite: "Voglio fare un'offerta, lancio sul mercato di questo, eccetera", ecco, dovete sottoporre prima il vostro schema di contratto all'AGCOM. L'AGCOM se lo legge e vede se corrisponde da un punto di vista del contenuto alle regole che essa ha stabilito, ovviamente sempre per tutelare l'utente e per garantire la concorrenza leale fra i vari operatori.

Quindi, c'è una preventiva approvazione del contratto, non siete liberi di stabilire il contenuto. L'AGCOM, in gran parte dei settori, cioè lì dove trova che ci siano imprenditori con significativo potere di mercato, cioè diciamo molti settori in cui ci sono operatori più forti di altri, sono sottoposti anche a riciclare il prezzo, cioè AGCOM che dice qual è il prezzo giusto da pagare per un determinato servizio. Quindi, non si può fissare liberamente il prezzo all'interno di certi parametri. E solo ci sono alcuni mercati in cui magari ci sono meno regole, ma noi parliamo in termini generali.

Ad esempio, c'è il divieto di imporre accortamente indebiti, che significa? Significa che Telecom, che ovviamente è l'impresa, l'impresa ancora dominante sul mercato, da un punto di vista, per lo meno, della rete, se voi volete fare un contratto, appunto, fate conto sempre la vostra casetta in montagna sperduta, quando la Telecom vi allaccia il telefono e quindi voi dovete poi ovviamente firmare un contratto con Telecom per la linea fissa telefonica, Telecom non vi può dire: "E adesso ti ho messo il telefono, adesso però se vuoi l'abbonamento al telefono fisso, mi devi comprare anche internet e almeno due reti cellulari, ok?". In una contrattazione privata, quando voi andate, che ne so, a comprare qualcosa, spesso vi dicono: "Se vuoi comprare questo, però mi devi comprare anche quest'altro, vendendoli solo insieme, separati non li vendo". Ok? Normalmente si può fare.

Ecco, nelle comunicazioni, tramite no, per cui voi, quando avete costruito la vostra stupenda casetta sul cucuzzolo della montagna, avete diritto ad avere l'allaccio della linea telefonica in base al concetto di servizio universale e quindi a un prezzo abbordabile, e avete anche il diritto che Telecom non vi imponga altri accortamente di comprare insieme un pacchetto di servizi anche relativo ad altri settori merceologici che siano diversi rispetto alla linea fissa, ok?

Ricordatevi bene questo esempio di quando andate a costruire la casetta sul cucuzzolo della montagna, perché vi tornerà utile. Quindi, ci sono una serie di vincoli imposti, di obblighi per gli operatori e corrispondenti diritti per gli utenti, ma anche obblighi e diritti tra operatori tra loro, che sono appunto tutto un set di regole che noi denominiamo regolazione, che sono diverse rispetto al funzionamento del libero mercato, se fosse lasciato a una libera concorrenza senza ulteriori vincoli.

Bene, con ciò abbiamo terminato il settore delle comunicazioni elettroniche. E nelle prossime noccioline ci dedicheremo a Internet.