Lezione 39 Il diritto d'accesso

Benvenuti alla nocciolina di diritto numero 39 dedicata all'accesso ai documenti amministrativi. Vediamo per prima cosa che cos'è l'accesso ai documenti amministrativi.

L'accesso ai documenti amministrativi è il diritto dei cittadini, degli interessati, di prendere visione di atti e documenti, di estrarne copia e quindi di vedere documenti amministrativi che sono posseduti dalle pubbliche amministrazioni. Questa è una definizione in generale.

Quali sono le finalità che si perseguono con il diritto d'accesso? Le finalità perseguite sono quella di garantire i principi di trasparenza e di partecipazione, quindi di pubblicità della attività amministrativa. Questi principi sono sanciti nel nostro ordinamento a partire dal 1990 con l'approvazione della legge 241. Perché in realtà prima di questa legge, quindi prima del 1990, vigeva il principio opposto, quella del segreto, della segretezza dei documenti amministrativi che in linea generale non erano accessibili se non in casi particolari. C'è stato un totale cambiamento perché invece oggi i documenti amministrativi sono in principio accessibili, tranne alcune esclusioni.

E andremo a vedere il diritto di accesso ai documenti amministrativi è proprio previsto, stabilito espressamente come principio generale dell'attività amministrativa. Lo trovate nell'articolo 22, comma 2, della legge 241 del '90, in base al quale l'accesso ai diritti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce un principio generale dell'attività amministrativa al fine, ci siamo già detti, di favorire la partecipazione e di assicurare l'imparzialità dell'attività amministrativa e la trasparenza.

Addirittura il diritto di accesso attiene a quelli che sono definiti i livelli essenziali delle prestazioni, cioè che significa ai fini che a noi interessano significati il diritto d'accesso deve essere garantito su tutto il territorio nazionale. Non ci possono essere delle disparità a livello regionale, cioè le regioni se vogliono possono ampliare i casi del diritto d'accesso, ma non li possono limitare. Cioè su tutto il territorio nazionale deve essere garantito un livello minimo del diritto di accesso che è quello stabilito per tutti dalla legge 241 del 1990. Non possono esserci restrizioni, limitazioni a livello regionale, mentre ovviamente le regioni possono ampliare lo.

Il diritto d'accesso è un vero e proprio diritto soggettivo, non è un vero interesse legittimo. Andiamo a vedere chi sono i soggetti legittimati e qui è necessaria una premessa. L'accesso, il diritto di accesso di cui noi oggi parliamo in questa nocciolina numero 39, è quello denominato accesso esoprocedimentale. È una parola difficilissima, sembra, ma in realtà è molto chiara. Basta che vi faccia un piccolo esempio. Nella nocciolina precedente dedicata alla partecipazione nel procedimento amministrativo, noi abbiamo detto che i soggetti interessati al procedimento possono partecipare e quindi prendere visione degli atti, presentare memorie, eccetera. Quindi la scorsa volta ci siamo occupati di quella che è definita la partecipazione endoprocedimentale, cioè la partecipazione, l'accesso ai documenti che si esercita da parte di un soggetto che partecipa a un procedimento. C'è un procedimento in corso, io partecipo e quindi posso prendere visione degli atti.

Oggi noi parliamo del diritto di accesso che si esercita a prescindere, al di fuori di un procedimento amministrativo. Non c'è un procedimento amministrativo in atto, ci sono dei documenti, degli atti amministrativi da un'amministrazione detiene. Io cittadino privato ho interesse, voglio conoscere quei documenti di quell'amministrazione. Mi fai vedere quel documento lì che voglio vederlo al di fuori di un procedimento amministrativo. Questo vuol dire esoprocedimentale, al di fuori di un procedimento. Niente nell'accesso cosiddetto endoprocedimentale, cioè durante un procedimento amministrativo, ovviamente basta essere parti del procedimento per poter prendere visione degli atti.

Facciamo un interesse, un esempio molto semplice. Il diritto di accesso si può esercitare o su documenti che mi riguardano. Ad esempio, io sono un dipendente pubblico, voglio capire come si fa la mia busta paga, cioè l'amministrazione perché mi dà un determinato stipendio e non un altro, quali scatti stipendiali mi hanno riconosciuto, quali aumenti mi sono stati riconosciuti nel tempo e non lo so, che ricevo stipendi, poi non so come lo calcolano perché appunto di un giorno di cosentino, voglio capire meglio. Faccio, esercito il mio diritto di accesso nei confronti dell'università e scrivo all'ufficio competente dicendo: "Scusate, fate vedere il mio fascicolo e quindi tutti i documenti in base al quale voi calcolate il mio stipendio". Interesse, no, a conoscere quei documenti, quindi posso accedere a documenti che mi riguardano personalmente.

Però posso anche esercitare, tante volte si esercita il diritto di accesso nei confronti di documenti che non riguardano la stessa persona, ma un'altra. Per fare un esempio molto semplice e purtroppo ormai tristemente abbastanza diffuso, riguarda il diritto d'accesso esercitato dagli ex coniugi in fase di separazione o divorzio. Perché quando due coniugi si separano, divorziano e dunque bisogna poi decidere a livello patrimoniale, no, bisogna stabilire l'eventuale assegno di mantenimento per i figli, eccetera. Ogni coniuge ha interesse a conoscere la reale situazione patrimoniale dell'altro, perché non è detto che si conosca. E dunque ogni coniuge può fare il diritto di accesso, esercitare il diritto di accesso nei confronti dell'Agenzia delle Entrate, insomma, quindi del un'autorità pubblica che si occupa di fiscalità, quindi nei confronti dell'Agenzia delle Entrate per dire: "Mi fai vedere le dichiarazioni dei redditi del mio coniuge, perché lui dice di non avere tanti soldi o lei dice di non avere tanti soldi e invece secondo me non è così. Fa vedere le sue dichiarazioni dei redditi, così che io possa darne al mio avvocato per poi chiedere l'assegno di mantenimento, giusto?". Quindi questo è un esempio di diritto di accesso esercitato su documenti che riguardano in realtà un altro.

Quante queste premesse con questi due esempi che spero aiutino a capire meglio, andiamo a vedere chi sono i soggetti legittimi, se legittimati a esercitare il diritto di accesso al di fuori di un procedimento, perché ci siamo detti nell'accesso endoprocedimentale hanno diritto chi partecipa, vede i documenti. Ce lo dice l'articolo 22, comma 1, lettera b della legge 241 del '90, che dice che possono accedere i soggetti interessati e ci dà una definizione dei soggetti interessati, che sono tutti i soggetti privati che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale nei confronti di quel determinato documento. Cioè, io devo avere un interesse proprio differenziato su quel documento. Non solo l'interesse che io ho su quel documento deve corrispondere a una situazione giuridicamente tutelata dall'ordinamento ed è collegata con poi il documento del mio caso. Ho io ho un interesse giuridicamente tutelato ad avere lo stipendio corretto che mi spetta e l'ex coniuge ha diritto perché la situazione giuridicamente tutelata è quella di avere un assegno di mantenimento per sé o per gli eventuali figli che corrisponda a quello giusto, corretto, previsto dalla legge in base alla reale situazione patrimoniale dell'altro coniuge.

Quindi questi sono i soggetti interessati. Devo quindi avere un interesse diretto in quel documento, perché la legge stessa prevede un divieto di accesso generalizzato per controllare in generale come svolta l'attività amministrativa. Cioè, non sono ammissibili istanze di accesso che sono volte semplicemente a un controllo generalizzato sulla attività della pubblica amministrazione. In realtà, ci sono molti casi in cui un accesso molto semplicemente a controllare come viene svolta un'attività amministrativa è previsto, ma ne parleremo in una nocciolina a sé stante e separata. L'accesso ai documenti amministrativi, quindi, deve essere proprio un documento che mi interessa personalmente. Non posso chiedere l'accesso per dire: "Vediamo l'Agenzia delle Entrate come lavora, fate un po' vedere tutti i documenti, così mi vedo se tu lavori bene o lavori male". Per questo come accesso documentale non si può fare. Poi andremo a vedere l'accesso civico e universale che invece lo preme tema sono fattispecie diverse, ci dedicheremo altre noccioline.

Dopo i soggetti legittimati, andiamo a vedere qual è l'ambito oggettivo, cioè quali sono i documenti su cui posso esercitare il mio diritto d'accesso. Sono tutti i documenti amministrativi detenuti a qualsiasi titolo da una pubblica amministrazione. Che significa? Significa che io posso accedere anche agli atti interni, non solo agli atti che sono stati pubblicati, ma posso accedere però solo agli atti e documenti che lì esistono. Cioè, io non posso fare un accesso in cui chiedo l'accesso a informazioni, dati e chiedo che la pubblica amministrazione li elabori su un documento da fare, no. Io devo chiedere l'accesso sul documento che già esiste.

I soggetti passivi, cioè coloro nei confronti dei quali può essere esercitato il diritto di accesso, sono tutte le pubbliche amministrazioni con un'accezione molto larga, molto ampia. Ci sono anche tante categorie particolari. Quel che importa sapere è che i soggetti passivi è una categoria molto ampia, sono tutte le pubbliche amministrazioni.

Ora, rispetto agli esempi che vi avevo fatto, possiamo andare a identificare anche alcuni limiti al diritto di accesso, cioè il diritto di accesso, come qualsiasi diritto, incontra dei limiti. I limiti sono previsti nell'articolo 24 della 241 del '90 e che contiene un'elencazione di vari documenti che a vario titolo sono esclusi dall'esercizio del diritto d'accesso. Per questo non so, il segno documenti coperti da segreto di stato o particolarmente sensibili. Uno dei limiti che a noi interessa di più è il limite della riservatezza. E significa, noi ci siamo detti che se io chiedo l'accesso su documenti che mi riguardano, diciamo tendenzialmente problemi non ce ne sono. I problemi sorgono quando io chiedo l'accesso nei confronti di documenti che non riguardano me, ma un'altra persona e quell'altra persona ha il diritto alla riservatezza. Cioè, io ho diritto a che i miei documenti in cui ci sono miei dati personali non siano conosciuti da altri. Dico, ma perché tu vuoi sapere le mie cose?

Quindi c'è il diritto alla riservatezza. Come si fa a bilanciare la privacy di un soggetto e il diritto di accesso di un altro soggetto che vuole vedere i documenti che lo riguardano? Ovviamente l'ordinamento prevede una serie di criteri per stabilire se deve prevalere la riservatezza o prevalere il diritto di accesso. Tendenzialmente, volendo molto semplificare, bisogna dire che in linea generale prevale la riservatezza delle persone, soprattutto quando si fa riferimento a dati e quindi interessi diciamo sanitario, professionale, finanziario, industriale e quant'altro. Ma nel momento in cui il soggetto che vuole vedere quei documenti dimostra di avere un interesse nei confronti di quei documenti, perché la conoscenza di quei documenti è necessaria per difendere i propri interessi giuridici, allora tendenzialmente prevale il diritto di accesso.

Come ci siamo detti, ogni coniuge ha l'interesse alla riservatezza delle proprie dichiarazioni dei redditi, ok? Però poiché l'altro coniuge ha come interesse contrastante, contrapposto, quello però di tutelare giuridicamente in sede giudiziale i suoi interessi per ottenere un mantenimento che sia giusto, allora prevale l'interesse del coniuge che esercita il diritto di accesso nei confronti della dichiarazione dei redditi dell'altro ex coniuge. Ma per fare un altro esempio di scontro che ha diritto di accesso e riservatezza, in un altro esempio classico è quello dei concorsi pubblici. In un concorso pubblico, in cui ci saranno dei vincitori, coloro che sono stati esclusi perché magari hanno avuto un voto basso nelle prove, possono esercitare il diritto di accesso nei confronti delle prove dei vincitori, dire: "Ma senti, mi hai avuto un voto basso, ma mi fai vedere l'esame, la prova, che l'elaborato di tizio che ha vinto per vedere effettivamente se ha fatto meglio, che voti ha preso, quali criteri di giudizio ha utilizzato lui per vedere se sono coerenti con il punteggio più basso che ho avuto io? Oppure fammi vedere i titoli che ha presentato lui". Perché voi sapete normalmente nei concorsi pubblici si viene valutati anche in base ai titoli, non solo in base alle prove fatte. Allora io nei titoli ho avuto il punteggio di 20, per dire, per fare un esempio, di come ma io sono laureata, cioè il dottorato di ricerca, ho scritto articoli, eccetera, ho preso 20. Tizio ha preso 40. Fammi vedere quali sono i suoi titoli per cui ha avuto diritto a 40. Ovviamente tizio verrebbe da dire che dice: "No, aspetta, sono fatti miei". Quali sono i miei titoli? Però ci sono delle situazioni in cui il candidato che è risultato non vincitore può accedere, non sempre ovviamente, bisogna poi bilanciare volta per volta. Ci sono criteri anche molto più complicati che però adesso qui non è importante andare a scandagliare. Diciamo che in linea generale era per capire che nel momento in cui c'è un interesse diretto e concreto per tutelare giuridicamente una propria situazione, allora si può anche accedere a documenti che riguardano un'altra persona e dunque far prevalere il diritto di accesso nei confronti del diritto alla privacy di una terza persona. Ma ovviamente i criteri sono molto diversi e dipende anche da quali dati sono contenuti nel documento che riguarda un terzo soggetto, perché ovviamente se ci sono solo nome, cognome, residenza, è un conto. Se magari nel documento che io chiedo di accedere c'è anche, che so, l'origine razziale, le preferenze sessuali, dati sanitari, l'orientamento politico, comincia a diventare più complesso. Quindi c'è anche una graduatoria fra i dati personali che possono essere meri dati personali oppure dati sensibili. E più i dati sono sensibili, più ovviamente tende a prevalere il diritto alla riservatezza nei confronti del diritto di accesso. Ma volta per volta bisogna pro bilanciare.

Buona serata a tutti.