Lezione 22 La disciplina della stampa

Benvenuti alla nocciolina di diritto numero 22, dedicata al settore della stampa. Passiamo quindi alla parte del libro dedicata ai vari settori dei mezzi di comunicazioni. Il primo, perché tradizionalmente più importante, è il settore della stampa.

La stampa, infatti, è considerata, diciamo, un archetipo della libertà dei media nel mondo moderno. Da un punto di vista storico, perché? Perché abbiamo già detto altre volte che tante garanzie e tutele che esistono per tutti i mezzi di comunicazione, in realtà, si tratta spesso di un'applicazione analogica di norme previste originariamente per la stampa. Perché? Perché è ovvio che, tradizionalmente, diciamo, storicamente, la stampa è il mezzo di comunicazione più antico e quindi è ovvio che sia stato il primo e più considerato.

Del resto, il rapporto tra la stampa e il potere pubblico è un rapporto fondamentale che ci dà proprio l'indice di democraticità di un paese. Perché più la stampa è controllata, sottoposta ad autorizzazioni e controlli dal potere pubblico, ed è meno democrazia c'è in quel paese. Più la stampa è libera di dire ciò che vuole senza controlli preventivi, più ovviamente ci troviamo in un regime democratico. Per cui la disciplina della stampa è davvero importante, e non è neanche per questo il motivo per cui la nostra Costituzione vi dedica particolare attenzione.

Prima di andare a esaminare il dettato costituzionale in materia di stampa, però, vi volevo avvisare che, quando parliamo di disciplina della stampa, in realtà ci stiamo riferendo a una nozione composita. Perché nel concetto di stampa ci sono dentro tanti elementi diversi. Perché noi facciamo riferimento, intanto, a un'attività professionale che è quella dei giornalisti. Qual è la disciplina per l'attività professionale del giornalista?

Dopo, ci riferiamo però anche a un'attività imprenditoriale che è quella dell'editore. L'editore del periodico, del quotidiano, ok? Poi facciamo riferimento a un'altra cosa ancora: al bene economico venduto. Il giornale o la rivista che viene venduta fa sempre parte di questa nozione composita. E per finire, facciamo riferimento, c'è anche in un prodotto intellettuale, cioè il singolo articolo scritto nel periodico, nel quotidiano. Anche quello ha una determinata disciplina giuridica, ad esempio il diritto d'autore.

Ora, dicevamo, la nostra Costituzione dedica una particolare attenzione alla stampa e in molti hanno detto che, diciamo, è un po' retrospettiva, cioè guarda all'indietro, non guarda avanti. Perché già nel momento in cui è stata adottata la nostra Costituzione, in realtà esistevano già, esiste, ma già la radio. E invece non nella nostra Costituzione non è prevista, nonostante si fosse dimostrata anche particolarmente importante durante il conflitto.

Detto ciò, il nostro, ormai, articolo 21, che spero che a questo punto vi siate imparati a memoria, noi l'abbiamo esaminato molto con riferimento alla libertà di manifestazione del pensiero, ma vi ho detto che in realtà, come disciplina generale per la libertà di manifestazione del pensiero, l'articolo 21 dedica solamente il primo comma e l'ultimo. Che dice? E com'è che dice? Ve li siete andati a leggere, lo spero? Sì. Allora, quindi, dopo il presupposto che li abbiate letti, perché dopo varie, varie lezioni che parliamo dell'articolo 21, voglio davvero sperare che lo abbiate già letto tutti e imparato a memoria.

Quindi, cosa dice il nostro articolo 21 sulla stampa? La cosa più importante: comma 2. La stampa non può essere soggetta ad autorizzazioni o censure. Che vuol dire autorizzazioni o censure? Sono dei limiti preventivi, cioè delle cose che vengono stabilite prima che la stampa sia distribuita. L'autorizzazione, che cos'è da un punto di vista giuridico? L'autorizzazione, diciamo, se io per pubblicare qualcosa devo ottenere l'autorizzazione, vuol dire che io di mio, da sola, non posso pubblicare. Perché finché io decido di pubblicare, ma non posso. Perché? Perché devo prima essere autorizzata da chi? Dal potere pubblico, da un'autorità pubblica, che sarà una pubblica amministrazione.

Le pubbliche amministrazioni, quando danno le autorizzazioni, esercitano un potere discrezionale. Applicano la legge, ma come voi tutti pensate, nell'applicare la legge, la legge si può interpretare in maniera un po' più rigida, un po' più aperta, un po' più di quanto più di là, insomma, c'è un potere discrezionale, ok? Detta in modo molto semplice, è che da un punto di vista del diritto amministrativo non è precisissimo, ma per farvi capire. Quindi, poiché la pubblica amministrazione esercita un potere discrezionale nel dare l'autorizzazione, se io per esercitare la mia libertà di stampa devo essere autorizzata, io non ho in realtà la libertà di stampa, perché la mia libertà di stampa non esiste, non posso esercitarla finché un limite non viene rimosso. Cioè, io non posso, sì, mi viene attribuito in astratto la libertà di stampa, però devo avere l'autorizzazione. Quindi, per poterla esercitare, devo rimuovere questo limite. E quindi, una volta rimosso il limite, ottenuta l'autorizzazione, posso esercitare la libertà, che quindi non è proprio una libertà completa, lo capite bene.

Non può essere autorizzata prima, non va bene. Tanto è vero che voi trovate in tutti i regimi dittatoriali o comunque totalitari, ma non democratici, ecco che la stampa è sottoposta ad autorizzazione. Com'era in Italia nel regime fascista, ma in tutti i regimi dittatoriali. Peraltro, poi, quelli più totalitari, la stampa è completamente controllata dal regime, quindi non c'è neanche il bisogno di autorizzazione, perché il regime stesso che è la stampa.

Detto ciò, quindi, da noi, per fortuna, la stampa non può essere soggetta ad autorizzazione e quindi ha dei limiti preventivi che devono essere rimossi affinché il diritto possa essere esercitato. E la stessa cosa vale per le censure, perché la censura è un giudizio di valore sul contenuto prima che lo stesso possa essere pubblicato. Quindi, autorizzazioni e censure non sono consentite.

Quindi, limiti preventivi no, però sono consentiti alcuni limiti successivi. Qual è il limite successivo? Il limite successivo è il sequestro. Cioè, dopo che un giornale, una rivista è stata pubblicata, se ci sono determinate condizioni, se sussistono queste condizioni, quel periodico, quel quotidiano può essere sequestrato, portato via, ok? Quindi, io ti faccio parlare prima, però poi lo porto via se tu non rispetti le regole. E questo, però, consente il fatto che, appunto, non c'è bisogno di un giudizio preventivo.

Il sequestro, peraltro, è consentito, ma a determinate condizioni molto, molto precise e che garantiscono una grande tutela per la libertà della manifestazione del pensiero. Perché? Perché nella Costituzione sono previste una riserva di legge e una riserva di giurisdizione, che voglio, ora dovreste già sapere cos'è, ma lo ripeto solo nel caso in cui qualcuno si sia messo a sentire questa nocciolina senza aver sentito le precedenti. Il sequestro può essere previsto solo nei casi per i quali la legge espressamente lo prevede. Cioè, deve essere la legge a prevederlo, emanato dal Parlamento, rappresentativo di tutti noi. La legge prevede determinati casi in cui la stampa può essere sequestrata. Perciò, c'è una legge del Parlamento che autorizza il sequestro. Riserva di legge. Non basta, c'è anche una riserva di giurisdizione. Cioè, chi decide poi? La legge definisce in maniera generale, astratta, quali sono i casi in cui si può sequestrare la stampa e la disciplina, la regola. Dopodiché, però, nel caso concreto, chi decide cosa può essere sequestrato o no? Serve un atto motivato dell'autorità giudiziaria, cioè serve l'ordine di un giudice, e dunque facente parte del potere giudiziario, distinto rispetto all'esecutivo e al legislativo, ok?

Quindi, serve un giudice che, applicando la legge, effettivamente riscontri che in quel caso ci sono tutte le condizioni previste dalla legge, dunque quello specifico quotidiano, periodico, può essere sequestrato. Quindi, c'è riserva di legge e riserva di giurisdizione, come l'avevamo trovato per le limitazioni della libertà personale. Quindi, sì, il sequestro si può fare, ma a determinate condizioni.

Pensate, ad esempio, talmente è l'importanza che la nostra Assemblea Costituente ha dedicato alla disciplina della stampa, che la stessa Assemblea Costituente ha approvato anche la legge sulla stampa, cioè l'ha ritenuta talmente importante da doverla applicare ed emanare essa stessa, come Assemblea Costituente, che doveva quindi redigere il testo costituzionale, ma ha voluto anche approvare la legge sulla stampa, perché la riteneva un elemento fondamentale per l'ordinamento democratico del nuovo Stato che si andava fondando.

Rispetto alla stampa, la nostra Costituzione ci dice un'altra cosa molto importante, perché al quinto comma l'articolo 21 recita che la legge può stabilire, con norme di carattere generale, che siano resi noti i mezzi di finanziamento della stampa periodica. Che vuol dire? Vuol dire che la Costituzione dice: va bene, stampa periodica, per cui giornali, periodici, eccetera. La Costituzione dice: è ovvio che le imprese editoriali vengono finanziate da qualcuno che ci mette i soldi. E dunque, però, per motivi di trasparenza, bisogna rendere conoscibili alle persone che leggono, cioè un interesse del profilo negativo di chi riceve le informazioni, di sapere chi scrive quelle informazioni, da chi è finanziato. Perché voi capite bene che i mezzi di finanziamento, ma dunque anche, c'è un profilo di trasparenza nel sapere chi sono i proprietari di un gruppo editoriale.

Perché il finanziamento, da un lato, c'è un finanziamento statale che, come voi spero sappiate, nel tempo si è passati da un finanziamento pubblico diretto, cioè lo Stato dava soldi a imprese editoriali per sostenerle, perché magari erano, diciamo, vecchie, le leggeva nessuno, ma comunque per la tutela del pluralismo era importante che esistessero. Ma se ne è fatto un uso ampiamente distorto, perché hanno regalato una marea di soldi a periodici e quotidiani che non reggevano la concorrenza del mercato, appunto, ne hanno fatto un uso veramente esagerato, esorbitante, perché hanno finanziato con moltissimi soldi un numero enorme di testate. E dunque si è passati poi a un finanziamento indiretto, cioè non è lo Stato che dà direttamente i soldi, ma in linea generale, tendenzialmente, ci sono delle agevolazioni, cioè lo Stato magari mette delle agevolazioni fiscali alle imprese editoriali, in modo tale che debbano pagare meno tasse. Pagare meno tasse, in sostanza, è come essere un po' finanziati, no? Se hai meno costi, è come è uguale rispetto ad avere un po' di soldi in più.

Però, importante anche da un punto di vista della trasparenza, sapere chi è il proprietario di un gruppo editoriale, cioè chi ha l'impresa editoriale, perché voi capite bene, ad esempio, se c'è, ad esempio, il giornale che tradizionalmente fa parte della sfera, anche perché, diciamo, il gruppo editoriale faceva riferimento a un politico di un determinato orientamento politico, Silvio Berlusconi. Poi c'è il gruppo L'Espresso, la Repubblica, L'Espresso, che faceva riferimento tradizionalmente alla famiglia De Benedetti, che ovviamente ha di orientamento opposto. È ovvio che chi legge il giornale, chi legge la Repubblica, è giusto che sappia qual è il gruppo editoriale alle spalle, in modo tale che possa interpretare e capire meglio qual è il taglio che l'editore ha dato al proprio giornale, per sapere anche valutare e ponderare meglio le notizie che legge. Perché ovvio che molto spesso le notizie sui giornali di area politica diversa vengono date in maniera diversa, e questo fa parte di una corretta informazione giornalistica, perché ovvio che c'è la linea editoriale di ogni giornale.

Però, c'è anche la trasparenza fatta per tutelare le persone che ricevono le notizie. Dunque, sapere chi conoscere i proprietari è necessario sia per il lettore, che deve quindi poter valutare tutti gli elementi dell'articolo che sta leggendo, ma sapere chi sono i proprietari è molto importante anche per un altro aspetto: quale? Per la normativa antitrust. Antitrust, spero sia un termine che vi sia abbastanza conosciuto, cioè è la regola, la regolazione del mercato, la tutela della concorrenza. Perché se io so chi sono i proprietari delle testate, dei giornali, dei periodici, insomma, diciamo, in generale della stampa, io posso anche implementare una tutela della concorrenza, cioè fare in modo che non ci sia uno stesso soggetto che alla fine, paradosso, un esempio paradossale, se un unico gruppo editoriale, che sia il gruppo di Berlusconi, che sia il gruppo di De Benedetti, non ha importanza, uno qualunque con orientamento politico, se alla fine si comprano tutta la stampa, capite bene che lì non è stampa di regime, perché non è il potere politico, ma è stampa di un singolo, diciamo, regime di un singolo privato che ha l'intero gruppo editoriale a livello nazionale. Ovviamente, nel nostro Stato, fortunatamente, questo non è possibile, però vi faccio l'esempio paradossale per farvi capire qual è l'importanza di una regolamentazione antitrust.

La particolarità, però, delle norme sulla concorrenza in materia di stampa è una. Perché c'è una grandissima differenza. Quando voi, se andrete a studiare le regole antitrust da un punto di vista di diritto commerciale, regola della concorrenza, eccetera eccetera, poi studierete che la normativa antitrust, volendo semplificare al massimo, tende a vietare e quindi non consentire l'abuso di posizione dominante. Cioè, io sono leader nel settore e allora cosa faccio? Poiché tanto lo so che tutti comprano, per esempio, se io so che tutti comprano i miei prodotti perché io sono il leader nel settore, cosa faccio? Da domani impongo che chi vuole comprare il mio prodotto lo debba comprare insieme a un altro prodotto, in modo tale che io, leader nel settore principale, divento leader anche in un altro settore e poi continuo in questo mio, in questa mia posizione dominante. Vi ricordate, c'è stato il caso anche, no, di Microsoft, nel momento in cui tu compri il computer, ti impone di comprare il pacchetto Office. Ma può valere anche, che so, per la Telecom, quando la Telecom era ancora operatore dominante nel settore delle comunicazioni. Fate conto che lo per l'operatore dominante nel settore delle comunicazioni, ti dice: puoi comprare la mia SIM per il telefonino, devi comprare anche la linea Wi-Fi a casa. Cioè, questo è un abuso di posizione dominante. Un soggetto che ha una leadership in un settore ne abusa, ne fa un uso distorto per incrementare la sua posizione dominante in altri settori o comunque per fidelizzare in maniera esagerata sempre di più il proprio cliente.

Come potete notare in quello che vi ho detto, ciò che è vietato è l'abuso della posizione dominante. Cioè, se tu sei dominante in un settore, concorrenziale normale, e buon per te, ne sei stato bravo. Cioè, Microsoft che costruisce il computer molto buoni, diciamo, è dominante nel settore, bravo, buon per lui, hanno fatto un ottimo lavoro. Che so, la Nike che costruisce le scarpe migliori e dominante nel settore. Bravo. Però domani non ti può così dice obbligare se vuoi scarpe con capponi calzini. Però se la Nike è dominante nel settore delle scarpe, all'antitrust non interessa. Sono stati bravi, si sono guadagnati una buona fetta di mercato. Per noi popolazione non è un problema se Nike, Adidas e adesso non voglio fare pubblicità, una qualunque marca di scarpe è dominante nel settore delle scarpe. Non c'è un problema per noi utenti consumatori. Non ci procura alcun danno. Se alzano troppo i prezzi, alla fine non le compreremo, ne comprerò un'altra.

Invece, nel settore della stampa, quello che è vietato non è l'abuso di posizione dominante, cioè un momento in cui tu sei dominante ne abusi, no, perché nel settore della stampa ciò che è vietato è il raggiungimento stesso di una posizione dominante. Perché nel mercato della stampa, se un'unica persona, unica società editoriale ha una posizione dominante, già questo di per sé non va bene. Perché? Perché va a detrimento del pluralismo, della possibilità del pubblico di accedere a un'informazione quanto più possibile pluralistica e dunque con la pluralità di voci.

Quindi, nel settore della stampa, la normativa antitrust ha una particolarità, perché non ha una componente esclusivamente dinamica, andare a vietare chi abusa di una posizione dominante, no, ha una dimensione statica: vieta la creazione stessa di posizioni dominanti. Per cui, nella, nella stampa, nel settore della stampa, c'è una disciplina stabilita a livello legislativo, in base alla quale, quando si vogliono fondere due gruppi editoriali o uno vuole comprare l'altro, oppure altre operazioni per cui si vanno a unire gruppi editoriali, ci sono delle soglie prestabilite a livello proprio di percentuale di tiratura nazionale, oltre le quali non si può andare. Cioè, se si volessero fondere tutti e tre dei gruppi editoriali più importanti, se superano determinato, diciamo, qualche giornale si vende in Italia, 8 milioni, ok? Questi qua, se si mettono insieme, superano il 20% dei giornali venduti quotidianamente, se lo sapranno, non si possono fondere, perché altrimenti ci sarebbe una posizione dominante di un gruppo editoriale che ovviamente ha alle spalle un proprietario editoriale con una determinata linea editoriale, assolutamente legittima, ma che non deve diventare dominante nel quadro nazionale. Ma ci sono anche delle discipline a livello interregionale, perché altrimenti si andrebbe a detrimento del pluralismo dell'informazione.

Bene, con ciò abbiamo terminato questa panoramica molto rapida con la nocciolina di diritto dedicata alla disciplina della stampa.