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青安貸款上路週年，許多人都在問，居住正義實現了嗎？為什麼許多年輕人還是買不起房？房價反而被推高了。
今年青安貸款佔了五大銀行新承作房貸的 40.6%，是近 8 年來的新高。我個人形容青安貸款是給年輕人吃搖頭丸，也就是說，房價高的時候，你給他補貼，本來要冷卻的房市，反而又變成另一個甩尾。
李同榮認為，青安貸款吸引了超過三成的假需求進場，推升房價，而且查核不易，恐怕會扭曲市場機制。
今天要介紹的這本書《無殼蝸牛》，就是在探討台灣的居住不正義問題。這本書的作者廖庭輝，是社會住宅推動聯盟的研究員。這本書以歷史的觀點，爬梳了台灣 30 年來的居住運動史，分析台灣高房價的根源，釐清居住正義為何無法實現，最後提出台灣未來的改革藍圖。
台北市的房價所得比，近 40 年來，從 2006 年開始飆漲，到 2023 年已經來到 15 倍，不吃不喝要 15 年才能買房。相較之下，世界銀行認為合理的房價所得比是小於 5 倍。
建商整天喊著高房價是剛性需求所致，但根據財政部的統計，台灣近六年來新建的 52 萬戶住宅，有 53% 是非自住。可見台灣的房屋持有成本非常低，可以擁有多間房。2023 年台灣有 85.1 萬戶的空屋，空屋率高達 9.33%。除了連江縣以外，全台各縣市的空屋率都呈現上漲。如果看六都的空屋率，高雄有 10%，台南超過 9%，佔六都的前兩名。
這麼多新房子，不是拿來住的，而是拿來炒房的。這就讓「高房價是剛性需求所致」的說法，不攻自破。高房價不是因為剛性需求，而是來自於投資需求。
但政府每次遇到房價問題，就說：台灣自有住宅率有 85%，家家戶戶有房子。但如果真的如此，大家應該很高興房價上漲，因為你的資產增值了。
但根據台大城鄉所的華昌儀教授分析，台灣的家戶組成，60% 擁有一戶房，10% 是經濟弱勢，20% 是買不起房的年輕人，最後 10% 是擁有多戶的屋主。其中，佔最大宗的 60% 家戶，是感受最矛盾的族群。他們有自己的房子，但看到子女買不起房，所以希望房價不要太高。但另一方面，因為自己有房子，又怕房價下跌，資產縮水。
所以每當有人想改革房價政策，一小撮 10% 的房地產階級，就能製造輿論恐慌，讓大多數的 60% 反對改革。
多年來，就形成一種房地產文化霸權，不斷向大眾灌輸「房地產只漲不跌」的觀念，以及「買房是最好的投資工具」的各種說法。文化霸權的意思是，你沒有意識到背後有權力在運作，你以為是理所當然，因為它已經滲透到大眾的思考裡。
例如，買房投資，竟然被納入台灣小學課本，從小教導兒童如何炒房，給予房地產炒作文化上的正當性。小學六年級的社會課本，竟然教導兒童房地產炒作。內文寫著，當房價相對低的時候，你應該先買進，然後利用房價上漲，賣出房子賺取價差。從小學就教導兒童炒房，這不是很奇怪嗎？
台灣今天的房價問題，已經變成世代剝削的問題。房產都被老一輩佔據，像割韭菜一樣收割年輕人。但年輕人的所得，卻比不上上一代。
台灣社會學家林宗弘的研究發現，1978 年前出生的人，享有戰後經濟成長的紅利，高薪成長。相對的，1978 年後出生的人，離開社會後，薪資成長曲線就掉了很多。如果考慮通膨，年輕人的薪資其實是縮水的。
年輕一代薪資低，但房價卻被老一代推得更高。買房，年輕人必須承受龐大的房貸，用薪水還房貸，沒有錢消費，沒有人買產品，就會造成各行各業的蕭條，讓台灣經濟惡化。
結果，許多年輕人不敢生小孩。所以房價問題，其實不只關乎房價，還會牽涉到世代對立、經濟蕭條、生育率下降，進而引發國安危機。
台灣怎麼會走到今天這個局面？接下來我們就來回顧，過去半世紀台灣的居住運動史，了解高房價的歷史根源。
戰後國民政府遷台，加上 200 萬移民湧入，台灣人口增加三分之一。但當時政府主張反攻大陸，沒有處理房屋問題，認為這些移民很快就會回大陸。直到 1953 年，葛樂禮颱風侵襲，許多人無家可歸，政府才動用美援興建了 8500 戶的國宅。這場颱風意外促成了台灣住宅政策的起點。當時駐台的美國顧問（Hugo V Bmeha）堅持要制定住宅政策。台灣政府直到 1957 年才制定了國民住宅貸款辦法，興建了 12.5 萬戶。
到了 1970 年代，台灣經濟起飛，大量人口湧入都市，民間住宅市場蓬勃發展。從 1957 年到 1968 年，住宅數增加了 27.5 萬戶。但台灣人口卻增加了 396 萬，供需失衡，導致房價飆漲。1966 年，台北市一戶新公寓的價格是每坪 3700 元，兩年後漲到 7500 元。加上 70 年代的兩次石油危機，物價上漲。為了穩定民心，政府提出十大建設，其中一項就是興建國宅，目標是 10 年興建 60 萬戶。
1980 年以前，台灣房價上漲確實是剛性需求，因為大量人口湧入都市，住宅需求遠遠超過供給。但 1980 年以後，這個論點就不適用了。都會區人口沒有顯著增加，但房價卻飛漲，為什麼？
因為 1980 年代，美國雷根政府實施新自由主義政策，呼籲台灣開放市場、自由化。所以 1987 年，蔣經國總統宣布解除外匯管制，大量資金湧入台灣股市和房地產市場。此外，台北市在 1987 年宣布興建捷運，全台房價連續三年飆漲，創下「89 房價大漲」的紀錄。
但政府卻只想扶植房地產市場，開始推動一個說法，大家都要學會理財，才能買房，買不起房不是政府政策問題，是你個人的問題。
恰巧在 1987 年解嚴後，人民可以上街頭抗議。1988 年，幾位國小老師和台大城鄉所的師生，發起了「無殼蝸牛運動」，組成「蝸牛居住權團結組織」，發表了「蝸牛宣言」。住宅是基本人權，不是商品，不是金錢遊戲的籌碼。抗議住宅商品化，要求政府訂定租金管制、空屋稅，並興建社會住宅。
1989 年 8 月 26 日，忠孝東路最多曾有 5 萬人夜宿。我的親朋好友都認為我被放逐了，因為我在台北市幾乎租不到房子。示威者以幽默諷刺的方式，跳著大富翁的舞蹈。民調顯示，超過七成民眾支持，媒體也一面倒支持這場運動。為什麼？因為無殼蝸牛運動，沒有跟任何一個政黨掛勾，因此被視為解嚴後街頭運動的新泉源。
當時行政院的回應是，迴避房價稅的問題，而主張補貼和擴大房屋貸款。事實上，就是要把買不起房的人，變成有資格的消費者，而不是面對房價過高的問題。
社會學家蕭新煌認為，無殼蝸牛運動有「政治性格」，這也是他成功的原因，也是失敗的原因。因為不跟任何政黨合作，就無法爭取到更多的政治資源。這也是後來居住正義政策，成功的關鍵。
此外，當時的訴求還是很粗糙，強調讓民眾買得起房，追求房屋所有權。直到 1997 年亞洲金融風暴後，台灣的居住運動，才從追求所有權，轉向追求居住權。
1990 年代，台灣家戶數快速增加，從 1994 年的 560 萬戶，到 1997 年的 620 萬戶。平均每年房屋交易量高達 48.2 萬戶，這是台灣史上交易量最大的四年。房市熱絡，房價也跟著上漲。1980 年，台北市平均每坪開價 7.6 萬元，到 1990 年來到 26.7 萬元，短短 10 年翻了近四倍。
但因為這段期間，勞工所得也增加，平均家戶可支配所得從 46 萬增加到 86 萬，所以民眾還是買得起房價。
直到 1997 年亞洲金融風暴襲擊，台股和房市崩盤，民眾購屋意願降低。當時所有知名建商都出現週轉問題，三彩建設股價跌停。當時建商公會告訴行政院，「賣不掉的房子會導致營建業崩潰，衝擊台灣經濟。」
當時的行政院長蕭萬長接受建商的要求，推出 1500 億的優惠房貸方案。這是台灣政府第一次編列預算來做房貸。表面上是幫助中低收入戶貸款買房，但實際上是拯救瀕臨崩盤的房市。
這項政策一出，立刻引發學界和民眾的反彈。房價崩盤是因為建商炒作房價太高，結果現在卻要動用納稅人的錢來救他們。這演變成房價只能漲不能跌的局面，只要房價下跌，政府就會出來護盤、救市。
社運團體不滿，組織了「無殼蝸牛聯盟」，每週上街抗議。這時候，無殼蝸牛聯盟的主要訴求，已經不再是房屋所有權，而是轉向居住權，要求政府發展租屋市場、租金補貼。
在壓力之下，行政院才開始將「土地房屋政策」列為會議主題。當時無殼蝸牛聯盟提出「租金可以抵稅」，但財政部卻以大多數國家沒有這種制度為由拒絕。
1999 年 8 月，無殼蝸牛聯盟在忠孝東路舉辦夜宿活動，五位總統候選人都到場聲援，公開簽下支票，支持居住政策。
沒想到不到一個月，就發生了九二一大地震，政府和民眾的焦點都轉向協助災區重建。這場意外，讓居住運動暫停。
直到 2000 年，台灣第一次政黨輪替，陳水扁 520 就職典禮上，無殼蝸牛團體帶著陳水扁選前簽署的承諾書，提醒民進黨不要忘記選前承諾。
早在 1993 年，民進黨就提出公平正義的福利國家，其中一項社會福利主張，就是「人人有屋住」的居住政策。但陳水扁執政初期，恰巧遇上九二一地震後的經濟不景氣和失業率攀升。政府推出優惠購屋貸款來維持經濟，從 2000 年到 2005 年，總共提供了 1.8 兆的貸款利息補貼，持續增加年輕人的房屋貸款額度，不用深入思考居住政策。
當時由台科大建築系華景群教授起草的「住宅法」草案，一直被阻擋，沒有送進立法院審議。當時的行政院長張俊雄說：「我們必須考慮年輕人的需求，但也要考慮對整個房地產產業的帶動。」
200 億的房屋貸款優惠，協助了 4.7 萬戶家庭提早實現購屋夢。雖然「住宅法」法案沒有三讀通過，但在倡議路線上，提供了足夠的討論資源。居住團體不再只是批評高房價，而是要求居住權。例如廢除單身歧視條款、照顧弱勢團體、提供學生租屋補貼，最重要的是社會住宅。這為下一階段，馬英九執政時期的居住正義討論，奠定了基礎。
1998 年，彭淮南擔任央行總裁，實施低利率政策，以扶植出口產業。台灣五大銀行房貸利率，從 1998 年的 8.3%，一路降到 2010 年的 1.79%。大量資金湧入房地產，大幅推升房價。可以說，台灣政府的低利率政策，是給予出口商優惠，反而造成房價飆漲。
台北市的房價所得比，從 2002 年的 6 倍，飆漲到 2010 年的 12 倍，翻了三倍。2009 年，網路民調，民眾十大抱怨之首就是高房價。這恰巧是馬英九執政時期，他上任就必須處理房價飆漲的問題。
這段期間，推動居住政策改革的關鍵人物是彭揚凱。他從 2006 年起擔任 OURs（都市改革組織）的理事長，將倡議重心轉移到居住政策、社會住宅。因為炒高房價涉及的利益結構太龐大，很難撼動。社會住宅相對容易獲得支持。
於是，2010 年 3 月，他們在台北市仁愛路二段，發布了無殼蝸牛的自救宣言，指出住宅是基本人權，國家必須保障這個權利的實現。要求政府推動住宅法，增加社會住宅存量。
這時候，居住團體不再單打獨鬥，而是與社福團體結盟，組成「社會住宅推動聯盟」，簡稱「住盟」。因為當時台灣民眾對社會住宅的認識還不夠，住盟邀請荷蘭的社會住宅專家 Jeroen van der veer 博士來台交流，並趁著選前機會，拜訪當時參選台北市長的郝龍斌、蘇貞昌，以及新北市長參選人蔡英文，遊說他們將社會住宅納入五都的政治議題。
民進黨以此來贏得選戰，質疑郝龍斌四年來沒有蓋任何社會住宅。而民進黨的台北市長參選人蘇貞昌，今天談到社會住宅的概念，他是第一個提出來的，也批評對手郝龍斌現在才跟進，根本是急救章。但郝龍斌回應，市府有完整的社會住宅配套措施，加上現在有中央政府的背書，這個支票四年內可以兌現。
為什麼原本只關注弱勢族群的社會住宅，突然變成選舉的焦點？當時台灣剛經歷 2009 年金融海嘯，失業率增加 5%，年輕人有強烈的相對剝奪感。而對政黨來說，支持社會住宅，其實是迴避高房價問題的替代方案，因為它不會阻礙建商的財路。
2011 年 5 月 1 日勞動節，居住團體加入五一反貧窮大遊行，六千人走上街頭，在寶徠花園廣場前抗議，要求政府興建社會住宅、通過房屋法、實價登錄，希望在 2012 年總統大選前，給執政黨壓力，聯合在野黨。
這也奏效了，民進黨推出十年政策願景「居住篇」，由華景群操刀，納入進步主義的理念，目標是讓台灣社會住宅存量達到總住宅的 10%，向民眾宣示民進黨會比國民黨做得更好。
居住，畢竟其最根本的本質還是居住使用，也就是說，應該回歸住宅的民生需求本質，著重消費，抑制投機。我們在民進黨的政策上，確實看到了這樣的方向。
面對民進黨的政策挑戰，以及 2012 年選前的壓力，馬英九政府請立法院長王金平，趕快協商房屋法，隔天迅速通過。這樣，居住運動努力了 20 年，終於在 2011 年，台灣有了第一部房屋法，明文規定政府應該保障居住權。
法案通過後，2012 年總統大選，國民黨續任執政，馬英九連任。但即使房屋法通過，房價依然飆漲。馬政府官員還爆發醜聞，營建署署長葉世文，在 7 日出席私人餐會時，脫口說出，投資股票會賠錢，房地產是最好的投資，還說 2016 年以前不會有實價課稅。讓學者專家批評葉世文的失言和失職。營建署的說法，形同公開鼓勵大家炒房，戳破政府居住正義的謊言，民眾的憤怒再次升高。
2014 年 5 月，巢運發起運動，選在當時台北房價最高的仁愛路作為遊行起點。這次的倡議路線，不再只是抗議高房價，而是要求政府保障居住權。巢運之夜，數千人夜宿，台北市長參選人柯文哲也到場聲援，喊出四年內蓋 2 萬戶的選前支票。
巢運團體更點名十大立委，擁有最多房產的立委。房地產第一名是國民黨的張慶忠，名下有 143 筆。第二名是民進黨立委薛凌，有 77 筆。
在巢運的壓力下，馬英九政府承諾，盡快提出囤房稅。但結果卻只改革了房屋交易稅，而不是囤房稅。法案通過前，建商公會的人士也去拜會了行政院長和財政部長，希望他們放寬稅制。結果 2015 年通過的版本，卻是量身訂做給建商，房屋稅的所得稅，比奢侈稅還低。巢運團體只能無奈接受這個結果，雖然不滿意，但至少達成了一個階段性的目標。
2016 年總統大選後，民進黨贏得執政。當時民進黨居住政策的推動力，是巢運組織的華景群。華景群指出，「房地產是火車頭工業」是迷思，住宅市場相較於房地產市場，對 GDP 的貢獻更大。租屋市場應該要改善，來幫助台灣的經濟發展。
民進黨執政後提出三項改革。第一，修正住宅法。因為 2011 年通過的住宅法，充滿問題，把蓋社會住宅的責任全推給地方政府。當時內政部長華景群與民間合作修正法案，明文規定中央政府有責任興建社會住宅，並規定弱勢族群比例必須佔 30%。因為社會住宅不會阻礙建商的財路，所以即使修法幅度超過 80%，也順利三讀通過（2016 年 12 月）。
但修法後，民眾卻擔心社會住宅會變成貧民窟，擾亂地方公共秩序，導致地方房價下跌。一塊寫著大字噴漆的白布，寫著「抗議公宅進駐」。台北市政府都發局原訂於 28 日晚間，在信義區的基層保護場地舉辦公宅說明會，但當地居民強烈抗議公宅的遷移。
民進黨的第二項改革，是立法租屋市場。台灣政府長期以來，對租屋市場不重視，導致供給不足，只佔總住宅的 6% 到 13%，其他先進國家至少有 25% 到 40%。因為台灣的房屋持有成本非常低，房東寧願讓房子空著等房價上漲，也不願出租給別人。政府不立法規範，其實是因為政府預設，大家租房都是短期的，之後都會進場買房，所以不需要立法保障租客權益。
這導致 70% 到 90% 的租屋都在黑市，政府無法管控租屋品質。在台北市租一間公寓，就像去迪士尼樂園參觀鬼屋。台北市信義區的公寓月租金不到 9000 元，網友形容格局像牢房。信義區的單人雅房，也開價 7000 元，空間只有一坪大。甚至還有廁所就放在房間的開放空間，被戲稱是大哥的牢房，真的很舒適。
還有許多房東不准遷戶籍，但租金補助、育兒、學區、投票，都跟戶籍有關。沒有戶籍的租客，就被剝奪了各種權益，變成二等公民。
民進黨原本想立法規範租屋市場，草案中包含：改革稅制，讓房東願意出租空屋；強化產業，提升租屋產業的水平；以及明確規範租賃雙方的權利義務，例如押金上限、違約罰則。但修法期間，卻只剩下一個建商產業，變成租賃法。因為規範權利義務，必然會影響房東的利益。結果，租客的權益遭到犧牲，仍然沒有法律保障。
雖然這讓居住團體不滿，但至少台灣終於有了租屋市場法，還是往前一步。
蔡英文任期內的最後一項改革，是實價登錄 2.0。2011 年國民黨政府的實價登錄，只揭露分段，排除預售屋登錄，一推出就備受批評。實價登錄 2.0 承諾補齊預售屋價格，揭露門牌，防止建商利用資訊落差哄抬價格。但這麼做，必然會影響房地產階級的利益。因此，2018 年 4 月送行政院審議後，卻從未審議。他們說要等到 2018 年九合一選舉後再討論。
2019 年，巢運團體再次呼籲蔡英文政府，信守改革承諾，推動實價登錄 2.0。政府深怕得罪房地產的既得利益者，結果實價登錄 2.0 兩年來被擱置。民進黨政府提出的法案，被民進黨立委阻擋。後來民進黨立委提出「土地權利均等」的規範，作為不冒犯建商的解決方案。
直到 2020 年，因為 COVID-19 疫情封城，房價又開始快速飆漲。民進黨政府才在壓力下，開始重啟改革，將實價登錄 2.0 送審，終於在 2020 年底三讀通過，2021 年正式上路。
讀完過去 30 年的居住正義改革，作者現在想建議，台灣下一步該怎麼走？
首先，我們要辨識，現今居住正義最大的受害者是誰？就是那些沒有父母財產可以繼承的年輕人。他們不夠有錢買房，但又不夠窮到可以申請社會住宅，變成夾在中間的三明治階級。
作者建議，我們要從社會福利的概念，走向社會投資。目前的社會福利，包括租金補貼、社會住宅，都無法解決年輕人買不起房的問題。我們必須體認到，幫助年輕人解決居住問題，其實就是在幫助社會。因為買不起房的人，往往是因為沒有出生在富裕的家庭，這會將負面影響傳遞給下一代，造成世襲的不平等。
年輕人只能租房，但租屋市場問題叢叢，每天都要處理找房子的瑣事，會影響工作效率，也會讓年輕人更不願意生小孩，造成低生育率問題和國安危機。如果國家可以幫助年輕人，避免這個居住壓力，年輕人或許更願意生小孩，不用擔心孩子沒有房子住。如果生育率提高，孩子變多，教育產業的人力需求也會增加。換句話說，如果社會願意投資在年輕人的居住問題上，對未來的社會將會有正面的效益。
因此，作者提出五大改革方向。
第一，縮減金流。不要讓過多的資金流入房地產。2018 年 8 月，金管會調整銀行法（第 72-2 條）的規定，說要鼓勵企業擴廠，放寬資金流入房地產市場的管制。這被認為是房貸條款，造成房市過熱，房價指數快速上漲。
此外，今年推出的新青年安心貸款，房市已經太過頭了。新青安貸款造成房貸亂象，恐怕會過熱。傳出央行要出手了。從上週開始，央行總裁楊金龍親自密集、個別約談各銀行總經理，直接下達房市縮減令。
別忘了美國的次貸風暴，就是銀行隨意發放房貸所造成。所以，第一個必須改革的就是銀行法，控制資金流入房地產，抑制房價上漲。
第二步，打擊囤房。建立囤房稅，讓擁有多戶房屋的人，釋出大量的空屋。為了鼓勵出租，可以設立「租金免稅」條款。如果你願意出租三房以外的房屋，可以免徵房屋稅。為了避免重稅，擁有多戶房屋的人，更願意出租房屋。
目前台灣只有 5% 到 7% 的家戶擁有三房以上，也就是說，房屋稅不會影響到 90% 的台灣人。囤房稅實施後，持有成本增加，屋主更願意出租房屋，解決租屋市場供給不足的問題。
這就帶到我們改革的第三步，推動租賃登記，讓租屋市場透明化，保障租客權益。也可以訂定檢舉條款，如果房東隱匿出租事實，租客在租賃後，可以向稅務機關檢舉，讓房東無法逃漏稅。
囤房稅實施後，稅收增加，多出來的稅收，可以用來減輕租客的負擔，這是我們改革的第四步，租金費用抵稅。
最後一步，社會住宅應該從抽籤制，改為國際標準的排隊制。在先進的西方國家，民眾是抽了號碼牌後排隊，這會給政府壓力，因為號碼牌發出去，就等於承諾要蓋房子，而不是選後才承諾要蓋房子。
最後，我們也可以考慮，超越市場和國家之外的第三種選擇，合作住宅。一群想要住在同一個社區的人，集資購買土地，興建房屋，不需要政府或建商，由人民自行組織，讓居民一起討論，想要設計什麼樣的公共空間。例如，1989 年中研院員工曾發起「學者之屋社區」，以及 2017 年新北市推動的「三峽北大清吟共居計畫」，選擇理念相近的共居夥伴，打造一個年輕人與老年人互相幫助的社區，讓長者有社區感，不孤單。
這種合作住宅，在許多高齡化的歐洲國家，已經實施多年，可以重新開啟我們對居住的想像，找到超越市場和國家的出路。
在這支影片中，我們介紹了台灣居住正義運動，過去 30 年的演變。第一階段，1989 年的無殼蝸牛運動，建立起超越黨派的形象，拒絕與政治力量掛勾，但也因為沒有與政黨掛勾，因此無法對政府產生太大的影響力。
第二階段，亞洲金融風暴後，民間組織積極與政府建立合作關係，討論也從追求所有權，轉向保障居住權，迫使政府改變放任市場的態度，開始建立政策介入市場，保障人民的居住權。
第三階段，聚焦於政策倡議，與不同政黨和政府部門，建立批判與合作的關係，利用選前政治時機，製造輿論，讓參選人必須回應高房價問題，最終促使政府推動房屋法和實價登錄 2.0。
居住不正義的問題，不只關乎房價，還會影響台灣的經濟、世代衝突、生育率下降，以及國安危機。要實現居住正義，我們必須加強房地產市場的資金管制，建立房屋稅，釋出大量空屋供出租，讓租屋市場透明化，保障租客權益，租金費用抵稅，減輕租客壓力，還有社會住宅的排隊制，合作住宅，這些都是下一階段改革可以努力的方向。
要實現居住正義，我們不能期望政府會自己改革，必須組織民間的力量，向政府施壓，讓每一個人的居住權都得到保障，讓台灣不再是無殼蝸牛的孤島。